Україна підійшла до необхідності докорінного реформування, як державних і громадських структур, так і багатьох сегментів національної економіки. Початок реформування було покладено проведенням податкової та стартом адміністративної реформ. Наближається корінна перебудова пенсійної та митної системи.
Однак давно анонсована і надзвичайно актуальна реформа системи управління залізничного транспорту поки ще не стартувала. Адже Укрзалізниця - найбільша державна транспортна монополія, "держава в державі", практично єдина адміністрація на пострадянському просторі, яка не пройшла через жорна перетворень в нових умовах господарювання. На думку фахівців, найближчим часом це може стати перешкодою для подальшого розвитку національної економіки.
Реформа як вона є
У нас в країні часто маніпулюють термінологічним значенням слів, називаючи мало не будь-яке перетворення реформою. Адже далеко не всі трансформації можна віднести до такого високого рівня зміни налаштувань системи.
Буквально реформа - "ре-форма". Зміна форми або корінна перебудова, в якій система, зберігаючи свою цілісність, отримує нову якість. Адже не можна забувати, що час не стоїть на місці, і ми ось вже майже 20 років як будуємо ринкову економіку. А з/д транспорт все ще живе за стандартами радянської епохи. Тобто, зовнішні соціально-економічні та інституційні трансформації вже відбулися, а внутрішньогалузеві параметри функціонування залізничного транспорту залишилися тими ж.
Наприклад, свого часу за часів царської Росії залізні дороги будувалися за рахунок приватних інвестицій, адже для задоволення потреби в перевезеннях швидко зростаючої промисловості потрібні були ресурси масованого розвитку системи залізниць. Надалі, при Ю. Вітте, для забезпечення ефективного функціонування єдиної системи залізничного транспорту з'явилася необхідність проведення єдиної технічної і тарифної політики - при цьому приватні залізниці перейшли під управління держави.
І ця державна система управління забезпечувала ефективне функціонування залізниць доти, доки, вже після розвалу планової економіки СРСР, нові економічні реалії не зажадали забезпечити можливість залучення інвестиційних ресурсів і мобільну роботу на різних сегментах комплексу залізничного транспорту. А це значить, - з'явилася потреба акціонування і входження приватного капіталу в конкурентні та умовно-конкурентні сегменти.
Тепер же, тобто в умовах "ринкової" України необхідність підтягнути настройку внутрішніх радянських параметрів роботи галузі під зовнішні обставини, які змінилися.
Реформа - це процес розвитку, необхідний етап. Реформа - це, організаційно-правове, законодавче перетворення галузі, яке створює базу для його подальшого розвитку на багато років вперед. Вона передбачає перебудову системи, за якої краще від старого зберігається і, водночас, створюються нові умови для нового якісного. Реформа - це перехідна фаза в створенні бази для розвитку.
Світовий досвід
Реформи з/д транспорту за кордоном органічно вписуються в глобальну тенденцію лібералізації економіки... Для окремих регіонів і країн існує й свій конкретний набір причин, що спонукають проводити відповідні реформи.
Так, в країнах Західної Європи державні залізниці, починаючи з 50-х років стали втрачати позиції в пасажирських і вантажних перевезеннях і, незважаючи на фінансову підтримку з боку держави, їх економічне становище погіршувалося. У зв'язку з цим знадобилися кардинальні заходи щодо зміни ситуації.
На залізницях країн Центральної і Східної Європи мав місце різкий спад обсягу пасажирських перевезень. Основними причинами цього було загальне погіршення економічного і фінансового становища країн з перехідною економікою, а також непередбачене збільшення кількості приватних автомобілів і відповідне зростання конкуренції з боку автомобільного транспорту. Ще більшою мірою зменшився обсяг вантажних перевезень.
Залізниці США, що виконують в основному вантажні перевезення, перебувають у відносно більш сприятливому, в порівнянні з залізницями європейських країн, економічному становищі. На ринку вантажних перевезень вони мають значно більшу частку, ніж у Європі. Там нерентабельні пасажирські перевезення здійснюються спеціально створеною компанією Amtrak.
Моделі реформування та управління залізничним транспортом, незважаючи на все їхнє різноманіття, можна розділити на два основних типи.
Це "американська модель", що припускає наявність декількох вертикально-інтегрованих компаній, що поєднують взаємозв'язок інфраструктури та експлуатації, і які володіють та інфраструктурою, і рухомим складом, тобто оперують на своїх інфраструктурах, з виділенням пасажирських перевезень в окрему компанію. Дана модель функціонує в США, Канаді, Японії.
"Європейська модель", що припускає відділення інфраструктури від операторів або перевізників. Європейську модель, в свою чергу, можна розділити на два різновиди, позначивши їх умовно, як французьку і німецьку, хоча розрізняють ще шведську та англійську.
Реформа з/д транспорту Франції передбачає збереження цілісності державної компанії SNCF (національна громада залізниць Франції), її відповідальності за залізничні перевезення, керування рухом і поточне утримання інфраструктури мережі. Водночас створення RFF більш чітко фіксує відповідальність держави за інфраструктуру, залишаючи функції фінансування її розвитку за державою.
Таким чином, держава, в особі RFF звільняє SNCF від фінансових проблем, пов'язаних з інвестиціями в розвиток інфраструктури (в тому числі і від старих боргів). Реформа передбачає чітке формулювання умов, за дотримання яких, SNCF виконує соціально необхідні функції, і особливо - перевезення пасажирів у регіональних сполученнях. Закон визначає порядок компенсації державою витрат, пов'язаних із соціальними зобов'язаннями.
Європейська модель реформування, яка отримала застосування у Німеччині, йде істотно далі від французької та шведської. Реформі передував тривалий період зниження частки залізниць у вантажних і пасажирських перевезеннях внаслідок, перш за все, конкуренції з боку автомобільного транспорту. Раніше прибуткові залізниці стали збитковими і вимагали дотацій у розмірі декількох мільярдів марок. Реформі передувало об'єднання Державних залізниць ФРН (DB) і колишньої НДР (DR) і утворення Державних залізниць Німеччини (DBAG). Після чого 1 січня 1994 року було утворено акціонерне товариство "Залізні дороги Німеччини" (DBAG), орієнтоване на отримання прибутку і яке має можливість здійснювати підприємницьку діяльність.
Єдиним акціонером нового ринково орієнтованого утворення є держава. У концерн, крім холдингової компанії, входять п'ять акціонерних товариств: перевезень пасажирів у дальньому сполученні, приміських, вантажних перевезень, інфраструктури і станцій. Цим головним акціонерним товариствам підпорядковані закріплені за ними підприємства концерну. За роки проведення реформ DBAG змогли домогтися збільшення обсягу пасажирських перевезень та зниження витрат на персонал. Економічні показники DBAG покращали, також завдяки адресній федеральній допомозі - на підвищення технічного рівня колишніх DR.
В рамках європейської моделі реформування, близького до французької її різновиду звертає на себе увагу досвід Швеції, яка першою в Європі здійснила реформу залізниць. В основу реформи покладено поділ сфер інфраструктури та експлуатації. Державні залізниці Швеції (SJ) розділені на дві компанії. Одна з них відає питаннями розвитку та утримання інфраструктури (BV), інша (SJ) - займається, власне, експлуатацією. Обидві компанії залишаються у державній власності, але працюють на комерційній основі. В результаті реформи фінансове становище залізниць Швеції значно покращилося.
У найбільш послідовному, "радикальному" варіанті "європейська модель" реалізується в ході реформи залізниць у Великобританії. У 1994-1997 роках галузь була приватизована. Замість державної монополії з'явилося більше сотні компаній. Одночасно передбачалася ліквідація громіздкої структури управління галуззю.
Польща в реформуванні залізниць пішла шляхом акціонування. Нова структура в залізничній галузі наразі носить назву РКР Polskie Linie Kolejowe (входить до складу РКР Group) і не є приватною фірмою. Це акціонерне товариство, акції якого закріплені в держвласності, однак господарською діяльністю займаються приватні структури. Тепер державі значно легше управляти залізницею. Цим нова структура відрізняється від колишньої.
Після реформування відпала необхідність створення спільних підприємств із залізницею. У новій структурі, як зауважують самі залізничники, все ідеально, - є чіткий поділ відповідальності та функцій, які закріплені за різними об'єктами господарювання. Впроваджуючи залізничну реформу, залізні дороги увійшли у величезний дебет. У 1999 році вони взяли позику в розмірі декількох мільярдів злотих, що було дуже ризиковано. Але вже майже через 10 років залізничники "вийшли в нуль" і мають уже "легкий плюс".
Якщо з початку реорганізації на залізниці працювало 300 тис. чоловік, то після змін їх кількість скоротилася до 140 тис. На сьогодні в РКР працює трохи більше 120 тис. людей. Майже 160 тис. працівників довелося не просто звільнити, а кожного працевлаштувати, оплатити курси перекваліфікації, знайти нове місце роботи. Тоді залізничники опинилися в складній фінансовій та економічній ситуації - не вистачало коштів, щоб розрахувати цих працівників та виплачувати їм пенсії.
"Зелене світло" реформі залізничного транспорту в Росії було дано в 2001 році. Там міністерство шляхів сполучення розділили на дві складові: регулювання залишилося в держорганах, а основні функції з перевезення пасажирів і вантажів дісталися РАО "Російські залізниці". Після завершення акціонування було ухвалено рішення розпочати процес створення дочірніх компаній - з перевезення вантажів, пасажирів, ремонту і технічного обслуговування залізниць, виробництву різних вузлів і агрегатів.
До 2010 року росіяни залишили в держвласності тільки інфраструктуру і керування рухом поїздів, а все інше перейшло або до акціонерним компаніям за участю держави, або до повністю приватних структур. На сьогодні у власність дочірніх компаній - "ПГК" і "ВГК" - перейшло більше 42% вагонного парку РЗД. У результаті реформаторських перетворень на зміну не дуже ефективній державі прийшла повноцінна комерційна компанія, зацікавлена в отриманні максимальної віддачі від дістався у спадщину майна, здатна залучати необхідні для його примноження фінансові кошти на ринку. За минуле десятиліття, з моменту початку реформ, виручка РЗД збільшилася з 100 млрд руб. до 1154 млрд руб., чистий прибуток з 20 млрд руб. до 152,2 млрд руб., а обсяги вантажоперевезень - з 834,3 млн до 1108 млн тонн.
Український шлях: реформа за 4 роки
Оцінюючи можливість застосування зарубіжного досвіду реформування залізничної галузі, зокрема, українських залізниць, прикладів позитивного державного управління можна протиставити рівнозначні приклади приватного управління, і навпаки. Можна зробити висновок про відсутність безумовної прямої залежності між формою власності залізниць і економічними або якісними показниками їх роботи. З урахуванням особливостей соціально-економічного розвитку України, а також, підсумовуючи світовий досвід, можемо сказати, що існує ряд особливостей, які специфічно виділяють Укрзалізницю серед інших з/д адміністрацій. Хоча, багато в чому її теперішня організаційна структура схожа на початкову структуру РЗД.
В Україні відсутня головна безпосередня причина, яка спонукала багато країн шукати вихід у реформуванні залізничного транспорту - конкуренція інших видів транспорту і, перш за все, автомобільного, яка призводила до серйозного скорочення перевезень на залізниці. Українські залізниці, на відміну від зарубіжних доріг, не живуть на дотаціях держави. Однак, поряд з цим, є і незаперечний аргумент на користь реформи - в нинішніх умовах подальший розвиток українських залізниць без реформування - неможливий.
В українських умовах всі напрямки діяльності залізниць можна розділити на сектори: монопольний, умовно-монопольний і конкурентний. Так ось, з впевненістю можна прогнозувати, що умовно-монопольний і конкурентний сектор залізниць у доступному для огляду майбутньому опиняться в приватній власності. Згідно з програмою економічних реформ президента В. Януковича, реструктуризація Укрзалізниці повинна завершитися до кінця 2014 р., до того часу держактиви будуть розділені. На їх базі створять акціонерні товариства, а окремі непрофільні активи просто продадуть.
Планується розділити господарські функції та функції державного управління. Потім - створити єдиний суб'єкт господарювання на базі Укрзалізниці, залізниць та інших підпорядкованих підприємств, установ і організацій. Далі розмежувати в системі транспорту природно-монопольний і конкурентний сектори, тобто створити умови для демонополізації окремих сфер діяльності. Далі - сформувати структури управління за видами комерційної діяльності і почати поступове роздержавлення конкурентного сектору. Окремими напрямками діяльності будуть займатися дочірні компанії. Керувати і координувати роботу цих підприємств на державному рівні будуть окремі службовці у складі центрального апарату виконавчої влади в галузі транспорту та зв'язку України.
